La sortie américaine de l'accord de Vienne sur le nucléaire iranien : une situation juridique

Cet article est issu de la revue DéfiS n°9.

La question iranienne se situe au croisement des enjeux diplomatiques et commerciaux sur le plan international. Elle est à la fois un test de la capacité de l’Occident à promouvoir le droit comme un outil de règlement des conflits et le reflet d’une vision commune de ce même droit.

Lorsque le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) s’est saisi du dossier iranien en 2002, il a entrepris de prendre des mesures restrictives pour cantonner le développement du programme nucléaire iranien à des fins exclusivement civiles.

Après plus de 10 années de négociation, l’Iran, les cinq membres du Conseil de sécurité des Nations Unies (États-Unis, Chine, Fédération de Russie, Royaume-Uni, France), l’Allemagne et l’Union européenne (désignés P5+1) ont posé les bases d’un accord international afin de garantir la nature exclusivement pacifique du programme nucléaire iranien. L’accord historique entré en vigueur le 14 juillet 2015 a conduit ces pays à mettre en place un Plan d’action global commun appelé JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action).

Au terme de cet accord (plus communément appelé « Accord de Vienne »), la plupart des sanctions commerciales, financières et économiques imposées à l’Iran par les Etats-Unis, l’Union Européenne et le CSNU, en raison de son programme nucléaire, ont été levées 1. En contrepartie de quoi, l’Iran est tenue de se conformer à un certain nombre d’obligations en matière de non-prolifération et notamment à un contrôle strict de ses infrastructures par les agents de l’Agence internationale à l’énergie atomique (AIEA).

Du côté américain, les sanctions touchant les personnes non américaines dans le cadre de certaines activités en rapport avec l’Iran (sanctions dites « secondaires ») ont également été levées alors que les sanctions dites « primaires » ont été maintenues, sauf régime dérogatoire sectoriel. Les sanctions primaires instaurées après la révolution islamique, interdisent, de manière générale, aux « personnes américaines » d’importer ou d’exporter des marchandises, de la technologie et de services depuis et vers l’Iran et prohibent toute relation avec le gouvernement iranien.

Ce nouveau contexte réglementaire devait permettre à l’Iran de commercer de nouveau sur les marchés internationaux.

Pendant près de deux ans, les parties signataires se sont conformées à leurs engagements réciproques, ouvrant ainsi un espoir réel de relancer les échanges économiques entre l’Iran et le reste du monde, dont l’Europe. Ce développement économique a toutefois été long à se mettre en place, en raison essentiellement de la frilosité du système bancaire international, ou de la difficulté pour les Iraniens de réformer leur système bancaire afin de se conformer à la réglementation internationale en matière de lutte anti-blanchiment ou de lutte contre la corruption.

Dès 2015, de nombreuses entreprises internationales, et notamment françaises, ont investi dans d’importants projets en Iran. Avec cette ouverture du marché iranien, les relations économiques entre la France et l’Iran ont connu une hausse importante : les exportations françaises enregistraient une augmentation considérable pour atteindre 1,5 milliard d’euros en 2017 contre 515 millions d’euros en 2014, et les importations sont passées à 2,3 milliards d’euros en 2017 pour 70 millions d’euros en 2015 2.

Cette ouverture économique a connu un ralentissement brutal dès l’annonce de la sortie des Etats-Unis de l’accord de Vienne en mai 2018.

En effet, le 8 mai 2018, le Président Donald Trump revenait sur les engagements pris par son prédécesseur à la Maison Blanche et annonçait la remise en vigueur des sanctions américaines secondaires qui seraient rétablies en deux temps : une première échéance au 7 août 2018 pour certaines d’entre elles (interdiction pour le gouvernement iranien d’utiliser le dollar, interdiction du commerce de l’or et de certains autres métaux et minerais – aluminium, acier, charbon –, secteur automobile), puis une seconde salve au 5 novembre 2018 pour les autres (secteur maritime, transport, pétrolier et énergétique, financier et bancaire et des assurances).

La menace de sanctions américaines est évidemment un élément déterminant de la décision de nombreuses entreprises de quitter l’Iran dès le mois de mai 2018.

De leur côté, l’Iran, la Fédération de Russie, la Chine, la France, la Grande Bretagne, l’Allemagne et plus généralement l’Union européenne ont souhaité rester dans l’accord malgré le désistement américain.

L’accord de Vienne, quoique initialement peu engageant pour les pays signataires - puisqu’ils n’étaient pas strictement obligés de faire ce qui y était prévu, a néanmoins produit des effets très concrets. Les parties, États-Unis compris, ont exécuté leurs engagements. L’Iran a gelé le développement de son programme nucléaire afin de le cantonner à des fins civiles. Les autres pays signataires ont, en contrepartie, levé les sanctions du fait de ce renoncement.

De plus, les dispositions de l’accord de Vienne sont à l’origine d’autres textes internationaux que le droit français ne peut ignorer : d’une part, l’accord a été repris à son compte par le CSNU aux termes de la résolution 2231 du 20 juillet 2015 ; d’autre part, le règlement UE 2015/1863 du Conseil du 18 octobre 2015 adoptant l’accord de Vienne a été intégré au droit français en vertu de l’article 288 § 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Le maintien de l’ensemble des parties signataires de l’Accord en dépit de la sortie unilatérale américaine, décision symbolique sur le plan politique, a des conséquences juridiques dans le sens où les dispositions de la résolution 2231 de l’ONU et du Règlement UE semblent se trouver paralysées par l’application du régime de sanctions extraterritoriales américaines.

Cette situation crée une incertitude juridique au détriment des Etats qui ont souhaité manifester leur souveraineté en se maintenant dans l’accord de Vienne. De plus, la question de l’efficacité de cet accord international peut se poser, alors que ces Etats disposent pourtant de différents outils juridiques leur permettant de dissiper ce brouillard réglementaire.

Le mécanisme de sortie anticipée prévu par l’Accord de Vienne et la Résolution 2231 n’a pas été actionné par les Etats-Unis

L’accord de Vienne prévoit un mécanisme de sortie avant son terme fixé au 18 octobre 2025, appelé Snap back. Il s’agit d’un processus de résolution des différends en deux étapes.

La première étape consiste à saisir une commission ad hoc (appelée « Commission conjointe »), chargée d’examiner les manquements éventuels de l’un des participants aux obligations mises à sa charge, afin d’y apporter une solution.

La finalité de ce mécanisme est d’offrir une voie de sortie consensuelle.

À défaut d’accord consensuel dans les délais prévus à l’accord, le pays « plaignant » est alors en droit de considérer que « le non-règlement de la question est un motif justifiant le non-respect de la totalité ou d’une partie de ses propres engagements ».

Cette première étape ne peut être actionnée qu’à l’initiative (1) soit de l’Iran qui considèrerait que l’un ou tous les autres signataires ne respectent pas leurs engagements (2) soit de l’un des États UE+3 qui considèrerait que l’Iran ne respecte pas ses propres engagements.

Si les Etats-Unis avaient souhaité sortir de l’accord de Vienne avant son terme en toute légalité, la saisine de la Commission Conjointe le leur aurait permis. Néanmoins, cette saisine aurait été subordonnée à la preuve d’un manquement par l’Iran à ses engagements de non-prolifération, ce qui aurait été difficile étant donné que l’AIEA a conclu aux termes de plus de 11 rapports que l’Iran se conformait strictement à ses obligations. À l’inverse, seul l’État iranien pourrait considérer que la sortie unilatérale des États-Unis constitue un manquement à ses engagements.

Quoi qu’il en soit, les autres Etats signataires n’ont pas été en mesure d’enclencher ce mécanisme de Snap back pour se plaindre de la sortie unilatérale des États-Unis, car l’accord de Vienne ne prévoit pas la possibilité pour un membre du groupe P5+1 d’enclencher le mécanisme des articles 36 et 37 du JCPOA pour régler un différend l’opposant à un autre membre du groupe P5+1.

La seconde étape peut ensuite être envisagée à l’initiative de chaque État signataire qui aura la faculté de porter devant le CSNU le différend en lui soumettant un projet de résolution visant à maintenir la levée des sanctions onusiennes3. Si le Conseil de sécurité n’adopte pas ce projet de résolution dans le délai imparti, les résolutions onusiennes qui avaient été levées en application de l’accord de Vienne retrouveraient immédiatement leur plein effet et l’ensemble des sanctions seraient réactivées contre l’Iran « sauf décision contraire du Conseil de sécurité». On conçoit difficilement qu’une « décision contraire » puisse être adoptée par le CSNU sans l’accord des États-Unis, membre permanent disposant d’un droit de veto.

Le 8 mai 2018, les États-Unis n’ont pas invoqué ni appliqué ces dispositions régissant les conditions de sortie de l’accord de Vienne qui auraient pourtant pu leur permettre d’opposer une exception d’inexécution et de se désengager sans que les autres Etats signataires ne puissent contester cette sortie unilatérale anticipée.

Pour autant, l’Iran pourrait envisager d’actionner le mécanisme de résolution des litiges afin de contester les conditions de sortie des États-Unis. Seulement, une telle action serait de peu d’utilité puisqu’elle aurait pour résultat ultime de remettre en place l’ensemble des sanctions à son encontre.

De leur côté, les autres signataires (France, Allemagne, Royaume-Uni, Union européenne, Fédération de Russie et Chine) sont relativement démunis puisque l’accord de Vienne n’a pas prévu la possibilité d’une saisine de la Commission conjointe à l’initiative d’un membre du groupe P5+1 dans le cadre d’un différend l’opposant à un autre membre du groupe P5+1. Ils pourraient certes saisir le CSNU, mais l’écueil serait le même que pour l’Iran puisque le résultat ultime serait le rétablissement des sanctions onusiennes, ce qui est précisément ce que ces pays ont souhaité éviter jusqu’à maintenant.

Reste que l’accord de Vienne est toujours en vigueur, de même que la résolution 2231 du Conseil de sécurité des Nations unies et que le règlement UE 2015/1863 du Conseil du 18 octobre 2015 intégré au droit français. Ces textes non résiliés continuent de produire leurs effets non seulement à l’égard des États signataires et de leurs ressortissants.

Dans ce contexte, il paraît juridiquement contestable qu’une partie d’un contrat conclu entre une entité iranienne et une entité étrangère ressortissant à l’un des pays signataires de l’accord de Vienne puisse valablement se prévaloir du rétablissement des sanctions secondaires pour résilier ledit contrat (sous réserve bien entendu des termes du contrat et de la loi applicable à ce dernier) puisque les conditions de sortie des Etats-Unis apparaissent contestables.

Il apparaît donc éminemment souhaitable que les signataires qui ont entendu manifester leur souveraineté en restant dans l’accord, au premier rang desquels figurent la France et l’Union européenne, exercent tous les recours possibles à leur niveau et prennent toutes les mesures qu’elles sont en pouvoir de prendre.

Quelles sont les voies de recours à la disposition des Etats signataires maintenus dans l’accord de Vienne afin de contester les sanctions extraterritoriales américaines ?

Les Etats qui ont souhaité faire vivre l’accord de Vienne ne sont pas dépourvus de recours afin de s’opposer à la remise en place des sanctions extraterritoriales américaines.

La Commission ad hoc « Questions iraniennes : analyses juridiques » du Club des juristes a publié, en juillet 2018, un rapport intitulé « La sortie américaine de l’accord de Vienne sur le programme nucléaire iranien : une situation juridique contrastée » qui avance un certain nombre de préconisations sur cette question4.

En premier lieu, la Cour internationale de justice pourrait être saisie dans son champ de compétence consultatif, à l’initiative de l’AIEA ou de à l’Assemblée générale des Nations unies (après qu’une résolution adoptée à la majorité des deux tiers l’y autorise, étant précisé que le droit de véto des Membres permanents du Conseil de sécurité n’est pas opposable pour le vote d’une résolution par l’Assemblée générale des Nations unies).

La Cour pourrait ainsi se prononcer sur la validité des motivations des États-Unis justifiant sa sortie de l’accord de Vienne alors que les obligations de l’Iran au titre de l’accord semblaient être respectées. Un tel avis, quoique non obligatoire, pourrait constituer un point de référence pour le juge de l’OMC, les arbitres, les juridictions nationales, etc.

Il sera rappelé que l’Iran a d’ailleurs saisi la Cour internationale de justice en août dernier afin qu’elle ordonne des mesures provisoires à l’encontre des Etats-Unis en raison de la remise en place de son régime de sanctions. Cette requête fondée sur le Traité d’amitié conclu avec les Etats-Unis en 1955, a été tranchée le 3 octobre 2018. La Cour internationale de justice a jugé que les Etats-Unis doivent « par les moyens de leurs choix, supprimer toute entrave que les mesures annoncées le 8 mai 2018 mettent à la libre exportation vers l’Iran de médicaments et de matériel médical et de denrées alimentaires et de produits agricoles ». Il en est de même pour la prohibition visant l’importation de biens nécessaires à la sécurité aérienne iranienne (pièces détachées pour la maintenance des avions de ligne). La Cour a ordonné que les licences et dérogations accordées par les Etats-Unis pour les transactions liées à ces secteurs (ainsi que les opérations de financement, assurance et transport qui s’y rapportent) soient de nouveau remises en vigueur5.

En second lieu, une « plainte pour violation » devant l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est également envisageable par la France ou l’Union européenne afin de contester les sanctions secondaires des États-Unis contre l’Iran (qui en tant que Membre observateur de l’OMC ne peut prendre l’initiative d’une telle saisine). Il s’agirait de démontrer que les sanctions extraterritoriales américaines portent atteinte aux textes fondateurs de l’OMC et restreignent ainsi sans justification valable, la liberté de commerce des entreprises européennes.

Enfin, le règlement du Conseil de l’UE n°271/96 dit « règlement de blocage », adopté en 1996 et remis en vigueur en Aout dernier, pourrait être renforcé de sorte à offrir aux entreprises ressortissantes des Etats membres un bouclier suffisamment large face aux enquêtes de l’OFAC et aux menaces de sanctions américaines. Cette protection pourrait passer par une entrave efficace des enquêtes OFAC en amont, mais également par la possibilité de contester les sanctions imposées par l’OFAC devant des juridictions nationales. Naturellement, le règlement de blocage doit lui-même se doter de mécanismes juridiques lui permettant d’avoir une portée extraterritoriale afin de protéger toutes les filiales d’un groupe dans le monde.

L’affirmation européenne face aux sanctions américaines – visant l’Iran – doit se lire au-delà du contexte moyen-oriental car <i>in fine</i>, c’est bien la capacité de l’Europe et de la France à défendre leurs intérêts économiques qui est en jeu au travers de la problématique de l’extraterritorialité. Le respect du droit, des conventions internationales et autres traités signés par les Etats revêt un caractère d’autant plus majeur que l’actualité internationale souligne à bien des égards le risque de voir émerger une société internationale basée sur les rapports de force et non plus sur le dialogue et la concertation.

Face à cet écueil, c’est à la fois le respect des architectures multinationales qu’il faut préserver ; mais aussi leur évolution qu’il faut envisager, afin d’accompagner les Etats dans un monde où les règles du droit international doivent jouer pleinement leur rôle de garde-fou.

Les sanctions extraterritoriales représentent un moment crucial pour l’Europe et la France. La capacité européenne à préserver ses intérêts face à ce contexte réglementaire d’exception déterminera le poids et l’influence de l’Europe dans la définition des normes juridiques internationales.

Notes

  1. À l’exception des sanctions imposées en raison du développement du programme balistique iranien, ou celles liées à l’atteinte aux droits de l’homme ou au financement du terrorisme qui sont maintenues contre l’Iran
  2. Les échanges commerciaux entre la France et l’Iran en 2017 : https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2018/02/14/les-echanges-commerciaux-entre-la-france-et-l-iran-en-2017
  3. Articles 10 à 13 de la Résolution 2231 du CSNU
  4. http://www.leclubdesjuristes.com/le-retrait-des-etats-unis-de-laccord-de-vienne-sur-le-programme-nucleaire-iranien-une-situation-juridique-contrastee/
  5. https://www.icj-cij.org/fr/affaire/175

Les auteurs

  • coline bahareh dassant

    Coline Bahareh Dassant

    Avocat chez De Gaulle Fleurance & Associés.

  • dominique perben

    Dominique Perben

    Ancien Garde des Sceaux, avocat associé, Betto Seraglini.