La gestion démocratique des foules

La gestion démocratique des foules : quelles évolutions doctrinales ? Quelle communication ? Quels équipements ?

Cet article est une synthèse actualisée des travaux collectifs des auditeurs de la session nationale de formation en sécurité et justice de l’INHESJ, promotion 2017/2018 « Colonel Arnaud Beltrame ». Le rapport de ce « groupe de diagnostic et de stratégie » portait de manière générale sur les évolutions de la doctrine et des modes d’action opérationnels des forces de l’ordre. Dans cette synthèse rédigée par Claire Niclause, ancienne auditrice membre du groupe, les analyses et recommandations qui avaient été produites en 2018 sont conservées en l’état, bien que soient évoqués des événements plus récents à titre d’illustration.

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Le rapport complexe entretenu par les acteurs institutionnels et les citoyens avec les notions de désordre et de violences s’est à nouveau révélé dans la crise des gilets jaunes. Le maintien de l’ordre (MO) à la française s’est construit autour de l’idée d’un « désordre acceptable » comme facteur d’expression de droits démocratiques, dès lors qu’il ne remettait pas en cause les institutions. L’actualité démontre que l’opinion publique est désormais plus sensible aux différentes formes de dégradations et de débordements, de plus en plus violentes et de plus en plus coûteuses.

Avant le rassemblement, l’environnement a évolué.

Les derniers évènements soulignent la grande fragilité de l’autorité politique et civile au regard de la liberté de manifester. Le régime déclaratif, qui impose une déclaration obligatoire, ne constitue pas un régime d’autorisation et face à un régime juridique très protecteur de la liberté de manifester, les pouvoirs publics n’ont encore que peu de moyens coercitifs : c’est bien tout l’objet des discussions actuelles autour de la loi « anti casseurs ». Actuellement, selon la jurisprudence administrative et européenne, l’absence de déclaration de manifestation n’autorise ni son interdiction préventive, ni sa dispersion.

Autre facteur qui vient gripper la mécanique des rassemblements et du maintien de l’ordre : la menace terroriste et ses contraintes. « On a en permanence à l’esprit qu’une manifestation dégénère et le risque terroriste », expose un cadre de la préfecture de police. « Le risque d’attentat a été pris en compte avec la multiplication des points de filtrage, et l’emploi des parcs des unités en anti-bélier. Tout cela a été extrêmement coûteux en effectifs »1.

Mieux anticiper les rassemblements requiert de savoir s’adapter :

l’anticipation, indispensable à l’efficacité, s’articule autour de plusieurs actions comme la démarche partenariale, le renseignement, l’évaluation de la menace et la juste planification des forces nécessaires.

Il s’agit d’abord, en amont des événements, de tisser les liens de confiance avec la population et les acteurs publics et privés potentiellement concernés mais également d’encourager toute action susceptible de désamorcer ou de limiter les tensions susceptibles d’éclore pendant la tenue des rassemblements.

La recherche du renseignement doit viser la détection en amont des facteurs de troubles potentiels à l’ordre public (revendications, tensions, solidarités d’intérêt) et s’attacher aux individus et aux groupes par un criblage rigoureux des participants. Pour réagir correctement à la menace, le recueil et l’analyse du renseignement imposent une capacité de réorientation des services externes des unités, une approche coordonnée de l’échange d’information, un recours accru aux médias sociaux et des outils techniques de captation et de traitement rapide du renseignement obtenu.

Quant à la planification des moyens humains et matériels, elle n’est pleinement efficiente que si elle concilie la satisfaction d’un besoin opérationnel avéré et le respect du principe de juste suffisance. Il s’agit de garantir l’exercice des libertés fondamentales par un dispositif qui affiche suffisamment de fermeté pour interdire les désordres inacceptables et suffisamment de retenue pour ne pas attiser les tensions : l’actualité démontre la difficulté de l’exercice.

Faut-il traiter la problématique des groupes violents en amont ?

Les notions de « rétention préventive » et d’interdiction administrative de manifester (sur le modèle de l’interdiction administrative de stade) continuent à faire débat comme en témoignent les échanges autour de la loi «anti casseurs».

Aujourd’hui, la rétention préventive n’existe pas en droit français : pour des raisons tant juridiques que de fond, il n’apparaît pas souhaitable de mettre en place ce système en France, car cette mesure s’assimile à une privation de la liberté d’aller et venir.

Outre une acceptabilité par les citoyens qui peut poser problème, l’interdiction administrative de manifester soulève quant à elle en pratique deux difficultés :

  • les manifestations ont une durée longue et se déroulent sur la voie publique, dans un milieu ouvert. Or, l’efficacité d’une interdiction administrative suppose que les individus visés « pointent » au commissariat ou à la gendarmerie, et qu’ils y soient maintenus jusqu’à la fin du rassemblement, ce qui implique donc une mobilisation très consommatrice en effectifs.
  • face à des groupes de plus en plus violents, non hiérarchisés et sans « meneurs », l’efficacité réelle des mesures d’interdiction administrative reste à prouver2, sauf à les prononcer à l’encontre d’un nombre considérable de personnes.

Dans ce contexte, les parquets devraient plutôt être sensibilisés à la possibilité de requérir une peine complémentaire d’interdiction de manifester dans le cas de violences graves et en cas de récidive pour les violences de toute nature.

Pendant les rassemblements, le passage du maintien au rétablissement de l’ordre est fréquent et impose une doctrine claire et une adaptabilité de tous les instants.

Plusieurs éléments concourent à cette adaptabilité des forces :

  • un haut niveau de renseignement, par la surveillance permanente de l’événement pour permettre la mise en œuvre de mesures immédiates, le suivi des individus violents et si possible leur identification ;
  • le principe de maintien à distance des forces de l’ordre, tant que des interventions ne s’avèrent pas nécessaires pour mettre fin à des infractions graves d’atteintes aux personnes. Le niveau des atteintes aux biens commises par les gilets jaunes a questionné cette stratégie dans l’opinion ;
  • le positionnement des forces de sécurité, qui doit être modulable et le déploiement de matériels permettant une réversibilité, notamment lorsque le niveau de menace baisse.
  • l’utilisation systématique de moyens aériens (hélicoptères et/ou drones) sur les dispositifs d’ampleur, afin de disposer d’images exploitables en temps réel ou a posteriori.

Il est indispensable de confirmer la chaîne des responsabilités et de clarifier les rôles des unités engagées.

En ce sens, il serait souhaitable d’introduire dans le code de la sécurité intérieure (CSI) une mention explicite sur les attributions des différentes autorités.

Il parait important de réaffirmer la nécessaire présence de l’autorité préfectorale sur le terrain des opérations et sa prééminence dans la gestion de l’ordre public, tandis que, les responsables territoriaux de la police et de la gendarmerie ont vocation à se consacrer prioritairement à la conception générale du dispositif et à la coordination de l’ensemble des services et unités engagés.

De plus, et afin d’éviter une dégradation des relations avec la population il est souhaitable de réserver aux situations les moins délicates la possibilité pour les responsables territoriaux de décider de l’emploi de la force. Il est également préférable qu’ils ne commandent pas directement la manœuvre de rétablissement de l’ordre.

Les fonctions de commandant de la force publique chargée de la manœuvre tactique de rétablissement de l’ordre, doivent elles aussi être bien identifiées, notamment dans les situations dégradées et lorsque les responsables territoriaux ne bénéficient pas du concours de forces mobiles. Ces fonctions doivent être assumées par une autorité différente de celle habilitée à décider de l’emploi de la force.

La distinction entre unités de sécurité publique et unités de forces mobiles doit par ailleurs être préservée. En effet, les unités de sécurité publique sont indispensables dans la phase préparatoire d’un événement en raison de leur connaissance du terrain et de leur savoir-faire en matière de résolution de conflits. Néanmoins, si ces unités (BAC, PSIG) doivent pouvoir faire face en qualité de primo-intervenants à des troubles graves à l’ordre public, leur engagement face à une foule parait devoir être limité aux cas d’urgence car la banalisation de leur emploi emporte le risque d’un accroissement du niveau de violence, imputable à un défaut de maîtrise de la force et d’une altération du lien avec la population, préjudiciable à l’exercice des missions quotidiennes.

Enfin, une traçabilité accrue des décisions prises par le représentant de l’État avant et pendant les opérations d’ordre public serait sans doute souhaitable afin d’éviter les erreurs d’interprétation- aux effets potentiellement désastreux- et les éventuels conflits de compétence.

La communication doit nécessairement être repensée.

Le succès de cette communication est aujourd’hui conditionné par un recoupement de l’information le plus proactif possible et l’identification de personnes habilitées à communiquer - et identifiées par leurs interlocuteurs. Il faut y ajouter la nécessité de passer d’une communication « défensive » à une « stratégie d’influence », ce qui impose un changement de culture au sein des services chargés de la gestion des foules.

La diffusion des informations doit être améliorée vers les organisateurs et les participants, particulièrement en cas d’incidents et par tous les moyens (SMS, réseaux sociaux, panneaux d’affichage, application mobile, adaptée, véhicules dotés de haut-parleurs…). Il en va de même du niveau de veille des réseaux sociaux en cours d’événement, afin d’adapter la communication en temps réel et afin de tenir informés les responsables du dispositif opérationnel. Pendant le rassemblement, la communication peut utilement viser deux cibles prioritaires : les personnes présentes sur la voie publique ou ses abords, et l’opinion publique.

Lorsque des sommations sont requises, leur énoncé pourrait être revu pour rendre claire la situation des manifestants au regard de la loi ou les intentions des forces de l’ordre quant à la manœuvre ou aux moyens susceptibles d’être mis en œuvre (par ex. « nous allons faire usage de grenades lacrymogènes »). Au lieu des mégaphones actuels, des supports adaptés (panneaux lumineux, stroboscopes, ballons) faisant apparaître un code couleur simple pourraient traduire la gradation de la réponse de l’État aux évènements en cours. Lorsque les sommations ne sont pas requises, il y a lieu d’encourager le recours à des avertissements avant l’emploi de la force.

La crise des gilets jaunes a confirmé que la communication des pouvoirs publics reste un exercice délicat : le message adressé peut être diversement interprété et/ou contesté. Pour rétablir l’équilibre avec les manifestants, au-delà du bilan comptable (interpellations, coût des dégâts, etc.), une information sur l’ensemble du dispositif pourrait s’apparenter à de la pédagogie pour la population.

En effet l’exposition aux médias et aux réseaux sociaux des opérations de maintien de l’ordre entraîne une diffusion virale de l’information où chaque manifestant, chaque observateur devient son propre média et diffuse, sans travail journalistique préalable, une information ou une image dont la nature et le contexte ne sont pas consolidés. Les forces de l’ordre ont donc tout intérêt à produire des images, photographies ou vidéos pour contrer les rumeurs et exposer les réalités.

Conserver des équipements diversifiés est indispensable pour apporter une réponse graduée.

Actuellement les unités de maintien de l’ordre sont dotées d’équipements qui doivent répondre à une équation complexe : protéger davantage tout en n’entravant pas excessivement la mobilité et en ne donnant pas une impression d’invulnérabilité.

Les forces de l’ordre plaident pour pouvoir conserver un large panel d’armes et de moyens, y compris de portée intermédiaire, adaptés à l’éventail des menaces et des violences et garantissant l’exercice d’une riposte graduée et proportionnée : à ce titre, elles se félicitent par exemple du retour des engins lanceur d’eau.

Le débat sur l’utilisation de telle ou telle arme attribuée au maintien de l’ordre dépasse le cercle des professionnels ou des militants. Une décision récente du Conseil d’Etat vient de confirmer la légalité de l’usage des lanceurs de balle de défense (LBD) dans le cadre du maintien de l'ordre et la place du LBD parmi les armes de force intermédiaire mises à la disposition des policiers. Le recours à d'autres armes, comme les grenades à main de désencerclement, donne toujours lieu à de nombreux débats.

La crise des gilets jaunes a vu le recours, jusqu’ici inédit dans Paris, aux VBRG, véhicules blindés à roues de la gendarmerie. La mission première de ces engins est la protection contre les projectiles, les cocktails Molotov ou encore les boules de pétanque. Lors des manifestations des gilets jaunes, ils ont en particulier été utilisés pour dégager les axes de circulation.

La judiciarisation sur site doit pouvoir être mise en œuvre avec pragmatisme.

En ce qui concerne la répression des infractions, la constitution d’un attroupement ne gèle pas l’application du droit commun : en cas de violences sur la voie publique, à l’intérieur comme en dehors des manifestations, les forces de l’ordre peuvent intervenir sans sommations et interpeller les auteurs.

Il est important de pouvoir articuler au mieux manœuvre tactique et manœuvre judiciaire (captation d'images, interpellations, surveillance de personnes gardées à vue) afin qu’elles ne se portent pas mutuellement préjudice : à cet égard, l’implication d'un représentant du Parquet au plus près de la zone d’engagement favoriserait également la judiciarisation in situ pour les infractions les plus graves.

Après le rassemblement, se pose la question d'une réponse pénale différée : en effet, les contrôles d’identité délocalisés ou aux abords des manifestations, les fouilles et les filtrages, l’encerclement ou l’encagement sont autant de techniques contestables et contestées devant les juridictions compétentes. Une réponse pénale différée permettrait de prioriser la collecte des preuves « en images », indépendamment des interpellations immédiates, puisqu’une judiciarisation a posteriori impose une grande qualité des prises de vue et des preuves. Il serait sans doute nécessaire de dédier expressément des forces et des nouveaux moyens à cet objectif.

Enfin, pour l’établissement de la culpabilité des fauteurs de troubles, le « traitement judiciaire de l'avant » mériterait d'être développé. Ce mode d'action consiste à associer aux unités de rétablissement de l'ordre des spécialistes de la police judiciaire, tout particulièrement des techniciens en identification criminelle, dédiés à la matérialisation des preuves et disposant à cette fin de matériels faciles d'emport.

L’évolution de la coopération avec la société civile est nécessaire et inéluctable.

En cas d’évènement à risques, et sur le modèle de ce qui existe dans la sécurité civile, l’information pourrait être véhiculée vers les citoyens via les applications Smartphone ou via les réseaux liés aux institutions. La diffusion rapide d’informations permettrait de guider les participants en temps réel. En sens inverse, les citoyens pourraient signaler les débordements ou la présence de blessés.

Pour les élus locaux, les institutions et les acteurs publics et privés, il serait important de mettre en place des règles d’information homogènes -pour les rassemblements prévus dans leur secteur, et de diffuser des « bonnes pratiques » au regard de l’association de ces entités à la préparation des rassemblements et à l’élaboration des retours d’expérience.

Enfin les sociétés de sécurité privée pourraient jouer un rôle intéressant en appui des forces de l’ordre dans la gestion des foules. Leur mission - sous réserve d’une amélioration de la formation de leurs agents et de l’adoption d’un cadre légal approprié- pourrait par exemple s’exercer en tenue pour des missions de canalisation ou de dissuasion.

Conclusion

Les impératifs de proportionnalité et de nécessité doivent être réaffirmés en ce qui concerne l’emploi de la force: les opérations doivent avant tout veiller à la protection de tous, citoyens ordinaires comme manifestants. Si le niveau de violence doit être maintenu au plus bas niveau possible, l’actualité des gilets jaunes démontre toute la difficulté de l’exercice.

La gestion démocratique des foules englobe les opérations de maintien de l’ordre dans un cadre plus large qui inclut désormais des aspects prégnants, comme la communication ou la judiciarisation. Les manifestants doivent être mieux informés, certes de leurs droits, mais également des règles à respecter pour exercer leurs libertés fondamentales dans des conditions de sécurité optimales puisqu’ils sont - ou devraient être - co-acteurs de cet exercice, aux côtés des forces de sécurité et de l’autorité civile.

Pour répondre à l’exigence de l’équilibre entre libertés fondamentales et maintien de l’ordre public, la gestion démocratique des foules requiert des capacités efficaces d’anticipation et d’exploitation des incidents, donc des moyens technologiques adaptés et des ressources humaines en quantité suffisante.

Elle exige avant tout une grande volonté de s’adapter à la numérisation de l’espace public, à des manifestations spontanées ainsi qu’à un spectre plus large de menaces et de violences. Elle nécessite de s’impliquer dans la prise de décision, en étant présent sur le terrain, dans une démarche partenariale et dans la mise en place d’outils (Retex, partage de l’information).

L’implication est un devoir en premier lieu des autorités préfectorales, mais également des chefs de terrain, qui ont la charge d’encadrer les unités de maintien de l’ordre, de faire preuve de discernement et d’une grande rigueur dans des contextes protéiformes et de plus en plus violents.

Notes

  • 1. Entretien avec un haut-fonctionnaire de la Préfecture de police de Paris, 14 octobre 2017.
  • 2. La pratique des « interdictions de séjour » pendant le mouvement social de 2016 ne semble pas, à cet égard, avoir permis une diminution significative du niveau de violence pendant les manifestations.

Bibliographie

Articles de presse

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  • DÉCISION du Défenseur des Droits n°mds62016-109 du 25 novembre 2016.
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  • INSTRUCTION interministérielle n°500 SGDN/MPS/OTP du 9 mai 1995 relative à la participation des forces armées au maintien de l’ordre
  • INSTRUCTION n°0427/DEF/EMA/EMP.1/NP du 18 mars 2008 portant sur le processus de retour d’expérience des opérations, expérimentations et exercices interarmées et interalliés.
  • INSTRUCTION commune DGPN-DGGN n°2015-6371D DGPN/CAB et 97635 DGGN/CAB du 19 décembre 2015 relative à l’emploi des forces mobiles dans la police nationale et la gendarmerie nationale.
  • LOI n°82-2013 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
  • LOI n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

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